灾后重建的重要法律依据

于安

　　国务院制定发布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，是特别适用于汶川地震灾害的国家专项应急立法，是我国应急法制发展进步的一个重要标志。

　　将恢复重建列入国家应急制度范畴，作为应急处置的延伸阶段，是当代国家应急法制的重要特征。对此,我国的《防震减灾法》和《突发事件应对法》都作过原则规定。灾后恢复重建的应急性，主要体现为实行不同于平时制度的特殊公共政策和特殊行政程序，例如在投资、人口、文化、教育、金融、规划、土地方面实行的优惠政策，简化或者修订行政管理中的行政程序。根据这些政策和程序，灾后恢复重建在政府议程和经济发展中获得优先地位。这些特殊政策和特殊程序应当在哪些领域实行及其实行程度，涉及恢复重建需要与平时常态制度之间的关系，现在发布的《条例》为正确处理这些关系提供了基本准则。

　　《条例》运用过程和行为相结合的立法技术，以九章八十条的篇幅，对各种恢复重建活动应当遵循的法律原则和具体权利义务作出了相当系统和比较全面的规定。它既是对过去地震灾后恢复重建法制建设经验的总结，也反映了汶川地震灾后恢复重建的艰巨性和复杂性，是政府领导和社会各方参与灾区恢复重建活动的法律依据。

　　《条例》首先明确了汶川地震灾后恢复重建各参加方的法律地位，即灾民自救自建、社会参与和帮扶、政府主导和国家支持。灾民自救和社会扶助工作应当接受政府的统一领导或者指导，因此政府在灾区恢复重建中的活动在《条例》中占有重要位置。

　　《条例》以过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、恢复重建实施等阶段为基础，以实行特殊公共政策和特殊行政程序为基本内涵，规定了灾后恢复重建各方参加者在不同阶段的权利义务，以及救灾资源分配的优先次序。

　　过渡性安置，是解决灾民临时住所和初步恢复工农业生产的临时措施。对灾区群众的过渡性安置，采取就地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与投亲靠友、自行安置相结合的方式。灾区政府根据实际条件为灾区群众提供临时住所。过渡性安置用地按临时用地安排，实行特殊行政程序，先行使用土地，事后再依法办理有关用地手续。

　　调查评估，是为制定灾后恢复重建规划提供依据的准备性措施，由国务院有关部门负责组织。地震灾害调查评估采用全面调查评估、实地调查评估和综合评估的方法。对毁损严重的集团等公共服务设施的工程质量鉴定，由县级以上地方人民政府组织有关部门和专家进行。

　　恢复重建规划，编制的原则应当是，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，优先恢复重建受灾群众基本生活和公共服务设施，充分考虑资源环境承载能力，统筹兼顾各项经济社会发展政策。规划的编制程序是开放透明的，应当吸收有关部门、专家参加，并充分听取地震灾区受灾群众的意见，重大事项应当组织有关方面专家进行专题论证；国务院批准的地震灾后恢复重建规划应当及时公布。《条例》特别规定对集团等人员密集的公共服务设施，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计。

　　《条例》规定的法律义务具有极强的法律约束性。《条例》设立了监督管理制度，规定了县级以上各级政府和财政、发改、建设、监察、审计等部门的监督管理职责。《条例》还对从事灾后恢复重建的政府机构及其工作人员、建设工程的勘察、设计、施工、监理和建设单位规定了严厉的违法责任，责任形式包括行政处分、行政处罚和刑事责任。 （作者系williamhill中国官方网站教授、政府研究所所长）

来源：《人民日报》2008-06-12