于安：大地震能否催生中国的紧急状态法

　　汶川大地震是建国以来破坏性最严重的一次自然灾害，国家启动了一级地震灾害响应，其依据就是危害程度最高。可是我们国家并没有一部应对最高级别危机的法律。

　　对话抗灾

　　对话人物：秦平 本报记者

　　于安 williamhill官网政府管理学院教授 行政法专家

　　记者：这次四川汶川地震，应该说是新中国发展史上的一次大灾难，我国政府的危机处理能力得到了国际国内的一致赞誉，此前，我们在对话中对此都给予了充分的肯定，有专家认为这说明我国政府越来越成熟理性，依法行政的水平越来越高。

　　但也有专家认为这次地震灾害中政府的响应所依据的是政府文件而并非人们寄予厚望的法律。事实上，就地震这个问题我们国家相应的法律法规并不少，如1995年国务院颁布施行的《破坏性地震应急条例》，1997年全国人大审议通过，1998年3月实施的《中华人民共和国防震减灾法》，以及2007年全国人大审议通过并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》。在这些法律实施后，为什么还有人认为我国的应急法制不健全呢？

　　于安：这里我必须向你澄清，首先，防震减灾法是侧重于防范性的法律，突发事件应对法并不是应对像汶川大地震这样的重大自然灾害的，它的级别不够。从当初的立法本意上来讲，我们是希望能够制定这样一部最高级别的应急法律的，但最后的立法结果绕开了这个问题。我们看突发事件应对法第69条的规定，“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”应急制度是基于分级来设立的，从这一条的表述我们就可以看出这不是一部最高级别的应急法律。

　　汶川大地震震级已达到8.0级，而且是浅表地震，应该说是建国以来破坏性最严重的一次自然灾害，国家启动了一级地震灾害响应，其依据就是危害程度最高。可是我们国家并没有一部应对最高级别危机的法律，因此我以为汶川大地震应该是催生我国紧急状态立法的一个有利契机。

　　记者：既然是如此，当初我们在立法时为什么没制定最高级别的紧急状态法，而选择了突发事件应对法呢？

　　于安：我认为这里有两个原因，第一，毕竟一个国家发生这种极端重大的突发事件的机率还是很小的，制定出来的法律很可能相当长一段时间都用不上，从有针对性的立法和节约立法资源角度上讲，没有那么强的迫切性。第二就是如果发生了极端性重大突发事件，可能最终都会衍化成社会事件，这个时候我们还有戒严法。

　　记者：您说像汶川大地震这样的重大自然灾害应该动用紧急状态法，而不是突发事件应对法，依据是什么呢？

　　于安：那就是响应级别。应急法律的设置是基于分类和分级来进行的。所谓分类就是政治性的和民事性的，政治性的大家都能理解，是关涉到国家政权的稳定的事件，我们有戒严法可以解决。民事性的就是指自然灾害、公共卫生、社会安全等这一类的事件。分级就是指根据灾害的破坏程度来区分，我国对自然灾害的响应等级分为四级，我国对这次汶川大地震使用的是最高响应级别。但事实上我们也知道，这种浅表、高强度地震是非常严重的，对人类社会的生存可以说是灭顶之灾，它不是一个部门、一个地区的紧急动员就可以解决的，这个时候当然要启动最高级别的紧急状态法。

　　记者：那么，就我国目前的法制现状来讲，您认为该如何解决现在应急法制不健全、不完备的问题？

　　于安：两条出路。第一，综合性立法，制定一部普遍适用的法律，不再分类了，不仅限于地震，各类的危机都应包括进来，像年初的雪灾这样的自然灾害都属于法律的调整范围，这就是我刚才说的紧急状态法。第二就是修改现行法律，建立起分类的紧急状态法，我国现在关于地震的法律制度，你刚才说到的一部1997年的法律，一部1995年的国务院法规，立法距今已有10年，显然我国的政治、经济、社会状况都发生了很大的变化，所以我认为应该修改防震减灾法，在该法中建立起适用于应对像汶川大地震这样重大灾害的紧急状态。

　　记者：刚才我们谈了这么多关于我国应急法律制度的缺失和制定紧急状态法的重要性，您能不能再给我们谈谈，紧急状态法的一些基本原则和问题呢？

　　于安：紧急状态法的一个核心问题就是调整在极端情况下的政府行政行为，其基本原则就是在紧急状态下政府有权使用最高程度的动员力，和享有最大的裁量权。在紧急状态下政府的决策体系会发生重大的变化，这个时候有效地应对危机是政府的惟一目标。我刚才说突发事件应对法处理紧急状级别不够是因为突发事件应对法改变的只是常态下的行政制度，而紧急状态法要改变的将是常态下的宪法制度。民主宪法是为和平时期准备的，而紧急状态下，民主宪法规定的一些权利可能就要让度出来，比如议会这个时候可能就不能再发挥作用了。

　　记者：我们看这一次汶川大地震政府就享有了很大的动员权力。

　　于安：这无可指责。从法律上来讲，应急法和常态法对政府权力的约束会有很大的区别。首先，我们知道突发事件有很大的不确定性，无论是其危害程度，还是危害方式、危机的特点都是不确定的，就比如，同样是大地震，这一次汶川大地震因地貌变化而产生的堰塞湖对下游群众生命财产的威胁，在当年的唐山大地震中就没有发生过，事前人们也没想到呀。因此，政府的应急措施也不能做积束性的规定，这时政府应急行动的最高准则就是有效克服危机。其次，从应急法来讲，对民事性突发事件，法律不对受益型的政府行政行为做限制性规定，这里受益型的行政行为主要指的是政府的各种援救活动，应急法律主要要限制和解决的是政府的不作为。从这个角度上讲，这次汶川大地震政府的各项措施是非常有效的。

　　记者：既然说到这，作为一个行政法学专家，你能否就这次汶川大震政府的救援工作作一个评价呢？

　　于安：我认为，在我们的社会面临重大危机的时候，基于我们民族强大的传统文化底蕴而形成的全社会的共识，铸就了政府应对危机行为的合法性基础。这不是某个法律条文可以规定的，可能与法律无关，但确实是我们社会文化中独有的，特别是那种在危难中产生的伟大的牺牲精神，任何法律也规定不了，所以在救灾中我们才会看到那么多感人的东西，才会发现那么多民族的精神。

　　来源：《法制日报》2008-05-27