党的领导、发展改革与依法治国的关系

●法学院副教授 程啸

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》内容非常丰富，涉及立法、执法、司法、守法、法治观念、监督保障、党的领导等各个方面的重大问题，我想主要谈谈对党的领导和发展改革这两者与依法治国关系的体会。

党的领导与依法治国的关系

　　如何处理党的领导与依法治国的关系，这是一个极为重要的关键问题，《决定》将这个问题讲得非常清楚。首先，党的领导是本质特征、根本保证与基本经验。其次，党的领导是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。其次，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。最后也是最关键的是，党也要守法。主要体现在两个方面。

　　一方面，党必须通过宪法、法律来治国理政。党的主张要通过立法程序变为国家意志，变为法律；党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。这样就通过宪法和法律理顺了党政不分的问题。例如《决定》明确规定：“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”对此，我有一次切身的体会。在2003年~2007年间，我国在制订《物权法》时存在较大争议，少数极左势力反对社会主义市场经济，抨击《物权法》规定，声称对所有民事主体的财产权平等保护是违反《宪法》的，这使《物权法》的起草工作陷入了困境。最后如何解决的这个问题呢？由全国人大常委会向党中央报告，党中央作出决定，必须维护改革开放的成果，《物权法》一定要尽快颁行，平等保护各类主体的财产权是符合社会主义市场经济体制、符合《宪法》规定的。

　　另一方面，党也要守法，任何党组织、党员个人都不能超越、凌驾于宪法、法律之上。对于党员干部而言，法律是生命线，守法是底线。《决定》还指出，党内也有法，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。

发展改革与依法治国的关系

　　在建设完善社会主义市场经济体制、全面推进依法治国的过程中，必须处理好的一个问题就是发展改革与依法治国的关系。这也是社会发展与法律稳定之间不可避免的矛盾。改革开放30多年后的今天，我们已经初步建成中国特色社会主义法律体系。根据初步统计，目前我国的法律、行政法规和地方性法规共有8000多部，数量很大。每个法律制定的背景和颁行时间的长短都不同，难免会出现与改革开放实践发生冲突和矛盾的情况。如果说为了改革开放的需要就可以漠视法律、随意违反法律，表面上看好像为改革铺平了道路，但实际上却会导致长期的违法实践形成一种惯性。法律没有权威，人们没有守法的观念，社会主义法治国家的建成就会遥遥无期。所以，必须要处理好法律的稳定性、可预期性与社会生活的变动不居性的内在矛盾。我认为，《决定》很好地解决了这一问题。

　　《决定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”我认为这段话有两层意思：首先，改革必须要在法治的轨道上推行，重大的改革在法律上一定要有依据。其次，随着国家经济社会的快速发展，一些法律已不能适应现实需要，亟待修订或废除，有些暂时还不能由全国人大或全国人大常委会制定法律的情况，可以先进行授权。例如我本人作为国土部不动产登记工作专家委员会委员正在参与《不动产登记暂行条例》的起草工作，由于要把土地、房屋、林地、草地和海域等不动产的登记统一起来，还需要更多的实践，所以《物权法》授权国务院可以先制定相应的行政法规，即《不动产登记暂行条例》。等实行一段时间、各方面条件都成熟后，再上升成法律，颁布《不动产登记法》。这样一来，就很好地协调了发展改革与依法治国的关系。

　　注：本文为williamhill教师学习贯彻党的十八届四中全会精神座谈会教师发言选编。

　　来源：《新williamhill》2015-01-16