中共十九大将新时期我国社会的主要矛盾概括为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。城乡发展不平衡的一个重要标志是城乡居民收入差距过大。2020年我国城乡居民收入比为2.56，远高于OECD国家的水平[1]。（转引自郭燕等，2022）本文拟通过分析农村居民相对收入长期增长缓慢的技术成因和制度根源，从加快农业转移人口市民化和深化土地制度改革两方面，讨论如何构建缩小城乡居民收入差距的长效机制。

1．缩小城乡居民收入差距是一个长期任务

改革开放以来我国农村脱贫取得了举世瞩目的成就。按当年价现行农村贫困标准衡量，1978年末我国农村贫困发生率约97.5%，贫困人口规模7.7亿人。经过34年的改革开放和经济发展，截止到2012年底，按当年标准确定的贫困人口已经减少到9899万，年均减少1974万。从2013年开始，又经过8年的努力，特别是经过近五年的脱贫攻坚战的努力，截止到2020年底，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列。

如图1所示，经过四十余年改革开放和经济高速发展，我国城乡居民收入差距由缩小到扩大再到缩小几经周折，目前仍处在改革开放初期水平。

城乡居民收入中最大的差距是财产性收入差距。2020年我国城市居民人均财产净收入为4626.5元，农村居民人均财产净收入则仅为418.8元，前者是后者的11.05倍。可见，目前城乡居民收入差距中很大一部分是由财产性收入差距造成的。国家统计局住户调查办公室《中国住户调查年鉴》（2014-2020年）的数据显示，2019年我国城镇、农村居民人均可支配收入构成中，财产净收入占比分别为10.4%和2.4%，二者之间相差甚多。

李克强总理在2020年十三届全国人大三次会议闭幕后的记者会上强调：中国是一个人口众多的发展中国家，我们人均年收入是3万元人民币，但是有6亿人每个月的收入也就1000元。根据李实教授团队的研究，月收入也就1000元的6亿人口中，75%分布在农村，而农村收入最低的60%家庭月人均可支配收入不足800元。这意味着农村中人均月收入在800元以下的人群大约有3.3亿。农村收入最低的20%家庭的年人均可支配收入为4263元，月人均可支配收入为355元。根据世界银行2021年10月发布的《东亚与太平洋地区经济半年报》显示，基于5.5美元的日均消费标准来衡量，2020年我国还有2.23亿人口没有达到此标准，占总人口比例约为16.57%。由此可见，解决农民相对贫困问题还任重道远。

2．农村居民相对贫困的技术成因和制度根源

构建解决农民相对贫困的长效机制，首先要找出农村居民长期陷入贫困的根源。

2.1 农民农业收入低的主要原因是农业劳动生产力低

我国农业劳动生产力远远低于第二、三产业。2018年第一产业增加值只占GDP的7.2%，农业从业人员则占了全国从业人员的25.04%；发达国家或地区的农业劳动生产率已达到其工业劳动生产率的一半左右，我国的农业劳动生产率只有第二产业劳动生产率的1/4左右。从图2可以看出，新中国成立以来，第一产业产值在GDP中的占比与第一产业从业人员在总就业人口中的占比的比值持续下降，由此表明第一产业相对生产力在持续下降。

2.2 农业劳动生产力低的主要原因是户均土地规模过小

农村的主导产业是农业，农业特别是粮食种植业最重要的生产资料是土地。根据农业与农村部2021年给出的数据，全国农村经营耕地10亩以下的约2.1亿农户，农户户均经营规模只有7.46亩。这在世界上属于超小耕地规模。韩国全国平均户均耕地面积达23.33亩，是我国的3.13倍；日本农村户均耕地面积为33.00亩，是我国的4.4倍以上；美国户均农地2695.21亩，是我国的313倍；澳大利亚平均经营规模为63479.3亩/户，是我国的7381倍。

农村人口转移出多少才能达到户均土地规模经营水平呢？浙江是全国城乡居民收入差距最低的省份，城乡居民收入比为1.96；嘉兴又是浙江最低的，城乡居民收入比为1.61。我们通过调查当地农户了解到，一对夫妻不需要雇工可耕种200—300亩。根据农业和农村部的数据，2020年全国承包经营耕地流转面积5.32亿亩，占农户承包经营耕地总面积的34.1%；截至2021年9月，全国家庭农场380万个，平均经营规模134.3亩，达到50亩以上经营规模的农户不足2%。

为此，还必须通过加快农业转移人口的市民化进程，大幅度提高农村户均土地经营规模。若使农村户均土地达到50亩的规模，农村只需保留4000万农户，其余1.7亿农户中的劳动力都需要转移到非农产业就业；若使农村户均土地规模达到100亩，则农村1.9亿农户中的劳动力都需要转移到非农产业就业。与上述两种农地集约化的要求相适应，农业转移人口至少要达到4亿。

2.3 农民财产收入低的主要原因是土地发展权缺失

首先，农村集体土地所有权人无权在自己所有的土地上直接设立建设用地使用权。直到2019年最近一次修正之前的《土地管理法》（2004年修正）第四十三条都一直规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这意味着，农村集体土地除了兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业以及村民建设住宅，只能首先被征收为国有才能用于非农建设（包括房地产开发）。1998年修改的《土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这实际上取消了集体土地设立和处分建设用地使用权的权利。即使是2019新修正的《土地管理法》第六十三条，也仅仅是将农村集体土地中被土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的部分确定为“集体经营性建设用地”，其土地所有权人才可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，而其他乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地，都不具有《民法典》意义上的“建设用地使用权”的属性。

其次，农村宅基地无担保物权。村集体的宅基地被包括在民法典不得抵押的财产范围内，这就堵塞了农村获取抵押贷款的重要渠道。

再次，农村宅基地无完整的用益物权。城市国有的住宅建设用地使用权人可以连同住宅出租转让其宅基地从而获得财产收益。农村集体建设用地上的宅基地使用权人依法对集体所有的土地只享有占有和使用的权利，没有收益权，即不能通过出租、转让其宅基地获得财产性收益。

3．提高农民相对收入水平的根本途径是加快城镇化进程

3.1 改革开放以来，我国为增加农民收入曾选择不同的路径

一是联产承包，极大调动了农民生产积极性，但没有涉及剩余劳动力转移，迄今为止，其效应已经基本发挥完毕。二是离土不离乡、进厂不进城的农村工业化，随着乡镇企业相对衰落，大量农民进城务工，这条路已经难以继续。三是进城不落户、迁徙不定居，由此导致数以千万计留守妇女、留守老人和留守/流动儿童，这条半城市化的道路也不可持续。四是就“三农”论“三农”的新农村建设，除了村容整洁，在缓解人地矛盾等方面仍有待改善。

3.2 防止农民规模性返贫和实现乡村振兴的根本出路是加快城镇化进程

就农业谈基础、就农村谈振兴、就农民谈致富，无论是联产承包还是新农村建设，也无论是就地工业化还是农村城市化，其最终结果都只是“农民离土不离乡”、“进厂不进城”并安于“进城不落户”、“迁徙不定居”的半城市化的生活，不能从根本上解决“三农”问题。只有跳出“三农”谈“三农”，加快农业转移人口市民化进程，用工业化引领农业现代化、用城市化消除农村贫困化、用减少农民来富裕农民，在大幅度减少数以亿计的超小农户和小小农户（户均土地不足8亩）的同时大幅度提高剩余的几千万中小农户土地的经营规模（户均达到50—100亩），才能逐步提高农业劳动生产力的相对水平，从而逐步缩小城乡居民的收入差距，推进共同富裕目标的实现。（蔡继明，2018）

我国城镇化水平和质量依然有待提高。城镇化水平方面主要表现为，常住人口城镇化率低于同等收入国家平均水平。2021年我国常住人口城镇化率为64.72%，高于55.3%的全球平均水平，低于中高收入国家的城镇化率66%的平均水平。城镇化质量一方面表现为，户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。2021年我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差17.98个百分点，这意味着近2.54亿农民工及其家属并没有城镇户籍，但被统计为城镇常住人口，他们并没有在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面享受到城镇户籍人口应有的待遇。另一方面，城镇化质量较差，还表现为城市化率远低于城镇化率。在9.14亿城镇常住人口中，除了居住在685个县级以上城市的市民，还有近3亿是居住在2.1万个建制镇（包括城关镇）中的镇民。考虑到建制镇在基础设施、公共服务以及现代化水平方面和一般的城市有很大的差距，如果扣除这些镇民，我国常住人口城市化率会远低于常住人口城镇化率。2021—2025年，按照每年提升一个百分点，预期可达到70%左右；2025—2035年，有可能达到80%—85%的水平。如果“十四五”期间我国的GDP能按年均5.5%的速度持续增长，到2024年，我国就可以进入高收入经济体行列了（按世界银行标准，高收入经济体人均GNI门槛为1.24万美元），而高收入经济体目前城镇化率的平均水平为81.8%。

日本在上世纪末城市化率就达到了90%左右。中国的城镇化率在晚于日本大约40年后设定为85%，目标不算过高。

4．同步推进城乡土地产权同权化和土地资源配置市场化改革

4.1 推进城乡土地产权同权化改革

首先要全面落实《民法典·物权编》平等保护产权的精神。

《民法典·物权编》第二百零六条指出：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”；第二百零七条指出：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权，受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”

第二百四十条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产依法享有占有使用收益和处分的权利。”《宪法》规定农村的土地属于农村集体所有。农村集体土地所有权人（村委会或村集体经济组织）应该具有与国有土地所有权人对其不动产或者动产依法享有同等的占有、使用、收益和处分的权利。

第二百四十一条规定：“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”。农村集体土地所有权人也应该有权在其自己的土地（包括集体所有的宅基地）上设立用益物权和担保物权。

第三百二十三条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产依法享有占有、使用和收益的权利”。农民作为宅基地的用益物权人，对集体所有的宅基地也应依法享有占有、使用和收益的权利。

其次是赋予集体土地与国有土地同等权能。改变城市土地单一国有制，允许城市规划区内保留集体土地所有制；允许集体土地所有权人在自己的土地上设置建设用地使用权并具有与国有建设用地使用权同等权能；赋予农村住宅建设用地使用权用益物权和担保物权；允许在不变更集体土地所有制的基础上推进城中村改造和小产权房合法化。（郑振源、蔡继明，2019）

4.2 推进土地资源配置市场化改革

新时期土地制度改革，要进一步修改和完善《土地管理法》等涉地法律法规和政策，让市场同样在土地资源配置中起决定性作用（蔡继明、王成伟，2014）；对土地利用实行负面清单管理，负面清单之外的空间则应交由市场配置；取消全国城乡建设用地增减挂钩周转年度指标，允许增减挂钩指标在统一的城乡建设用地市场进行交易；取消对农村建设用地的用途管制，放宽农地入市的限制；取消对城市建设用地（包括人均建设用地标准、城镇用地增长弹性系数）不合理的限制；取消对特大超大城市人口规模的限制和土地减量发展的要求，根据其吸纳的外来人口规模和经济社会发展的需要相应增加建设用地的供给。

4.3 更好发挥政府作用，推动城乡基本公共服务均等化

我国的基本公共服务不仅在城乡之间，而且在城市户籍人口和农民工之间，都还存在明显的差别。为推进城乡融合发展，实现人口在城乡之间自由流动与合理配置，既要让市场起决定性作用，又要更好发挥政府的作用。

城乡统筹与融合发展，本意并非是使乡村城市化和城市乡村化。根据其资源禀赋的特征，乡村与城市各有其比较优势。乡村的发展自然是以第一产业即农业为主，而城市自然是以第二、三产业即制造业和服务业发展为主。所谓城乡统筹与融合发展，从根本上说是要实现城乡体制机制和制度的统筹和融合，一方面使人口、土地等生产要素按照城乡统一的要素市场进行配置，另一方面在城乡之间以及城市户籍人口和非户籍人口之间实现基本公共服务均等化，而后者恰恰是政府更好发挥作用和大有可为的领域。

根据Jiming Cai, Du Guonan, Liu Yuan （2019）的测算，2018年我国农业转移人口在就业、居住、社会保障、子女教育、公民权利市民化程度等方面所享受的基本公共服务，只分别相当于城市户籍常住人口的60%、27.76%、57.64%、80.92%、37.11%。我国农业转移人口在城市购买住房的仅有17.4%，享受保障性住房（租赁公租房和购买保障性住房）的仅有2.9%。政府在提高城乡居民基本公共服务均等化程度特别是扩大农业转移人口享受保障性住房范围方面，还有待于发挥更好、更大的作用。

总之，只有加快农业转移人口市民化进程，推进城乡土地产权同权化和资源配置市场化改革，才能在不断扩大农户土地经营规模的同时，拓宽农村居民获取财产收益和抵押贷款融资的渠道，才能形成农民增收、逐步缩小城乡居民收入差距的长效机制。

注 释：

[1]在21个分布在欧洲的OECD国家中，比利时、英国、德国和荷兰4个国家的城乡居民收入比小于1，13个欧洲国家的城乡居民收入比大于1且小于或等于1.25，4个欧洲国家城乡居民收入比处在1.25—1.50。

参考文献：

Jiming Cai, Du Guonan, Liu Yuan, 2019, "Measurement of the Real Urbanization Level in China and Its International Comparison"，CPE - China Political Economy，Emerald Insight Date: 13-Dec.

Liu Yuan, Gao Hong, Cai Jiming, Lu Yang, Fan Zhenyu, 2022, "Urbanization path, housing price and land finance: International experience and China’s facts"， Land Use Policy，Volume 113.

蔡继明，2018，《乡村振兴战略应与新型城镇化同步推进》，《人民论坛·学术前沿》第10期。

蔡继明、王成伟，2014，《市场在土地资源配置中同样要起决定性作用》，《经济纵横》第7期 。

常晨、陆铭，2017，《新城：造城运动为何引向债务负担？》，《学术月刊》第10期。

郭燕、李家家、杜志雄，2022，《城乡居民收入差距的演变趋势：国际经验及其对中国的启示》，《世界农业》第6期。

熊柴、蔡继明，2021，《我国土地城镇化相对人口城镇化真的过快么？》，《河北学刊》第3期。

郑振源、蔡继明，2019，《城乡融合发展的制度保障：集体土地与国有土地同权》，《中国农村经济》第11期。

（作者系williamhill官网政治经济学研究中心主任、教授、博士生导师）

编辑：李华山