毛其智：不断提高城市规划管理科学水平
来源：人民日报 2014-3-21
如何在城镇化进程中落实全面深化改革开放的战略任务，不断加强城乡规划领域的法制建设，提高规划编制、决策、管理与实施的科学水平，是时代赋予的历史使命。
法制建设是城市规划与管理有效实施的基本保障
新中国的城乡规划法制建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。经过60多年的努力，现已建立起了较为完善的法律法规体系、技术标准体系和建设管理体系。
城镇化是一个长期的自然历史过程，规划的法律制度应随着社会发展与时俱进。针对现阶段社会经济体制和城镇化的特点，城乡规划法律体制有必要在规划编制方法、公众参与制度，规划管理程序和监督制约机制等方面继续改进。
当前的城市规划与管理还存在诸多不适应
城乡二元分治带来规划管理的诸多矛盾。我国经济社会结构具有明显的城乡二元特征，体现在行政管理上就是重城轻乡和城乡分治。在城镇化进程中，由于经济规律作用，农村始终是发展的短板，而大城市总能获取更为优越的发展条件；同时，由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果必然促使大量人力资源和生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。这种二元化的情况在城中村、城乡结合部和各类开发区中表现尤为明显，是规划建设管理问题最为集中的地区。在广大农村，由于规划管理薄弱，出现遍地开花式的零星建设，大量耕地被圈占，侵害了农民的根本利益。
规划的严肃性、权威性受到挑战。一些地方不顾资源环境承载能力和经济社会客观条件，随意修改城市规划的情况时有发生。“政府一换届、规划就换届”，城市规划无法保持连续性，造成了社会资源的巨大浪费。在竞争压力下，一些城市的决策者为争取政绩而放弃规划管控底线，用“规划服从经济回报”的代价来满足投资者的要求，未批先建或不按规划进行建设的情况屡禁不止。由于执法成本高、违法主体多元、违法建设情况复杂等原因，导致有法不依，执法不严，甚至违法建设被发现后，查处工作也十分困难。这些违法建设破坏了城市环境，威胁了公共安全，扰乱了管理秩序，也损害了规划的严肃性。
规划的科学性不足。随着城市人口的增多和城市规模的扩大，交通拥堵、环境恶化等“城市病”开始出现，并有从东部沿海向中西部蔓延、从大城市向中小城市蔓延的趋势。而目前的规划仍多以城市向外拓展和新增建设用地为重点，在关注新的经济功能区和增长点的同时，忽视旧城区的有机更新和综合开发，忽视存量土地挖潜和城市内部空间的优化提升，忽视城市文化建设和对历史遗产、地域特色、民族特点的保护。公众参与是科学制定和实施城市规划的重要环节。当前我国公众关注和参与规划的程度仍然偏低，征求群众意见的程序流于形式，推进规划公众参与工作任重道远。
多部门编制审批规划缺乏统筹协调。我国涉及空间安排的规划现有主体功能区规划、土地利用规划、流域规划、城乡规划，以及产业、交通、旅游、环保等相关部门的专项规划。这些规划存在从条条出发、各自为政、缺乏协调等问题，而城市建设是综合性的，需要相关规划和政策在空间上统筹协调，形成合力。否则，城市的整体功能将会被“肢解”，产业、居住、交通、基础设施与公共服务无法配套，规划确定的布局优化难以实现。另一方面，由于城市规划涉及经济、社会、人口、资源等各领域，内容综合，导致规划编制和审查环节多、周期长，规划的内容跟不上发展的需要，也影响了规划的针对性和实效性。
加快建立科学完备的城市空间规划体系
优化城市空间结构，推进规划体制改革。遵循客观规律，正确认识城市发展的阶段特征和本底条件，循序渐进，合理确定城市规模、建设重点和建设时序，科学论证并严格控制新城新区的数量和建设用地规模。强化空间开发管制，划定城市增长边界和基本生态控制线，防止城市无序蔓延；严控增量、盘活存量，优化城市内部功能，提高建设用地使用效率。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。针对当前突出问题，修订城乡规划编制办法，定期开展对规划实施情况的评估；逐步建立一级政府、一级事权、一级规划的空间规划体系。
增强法治观念，加大执法力度。端正规划建设的指导思想，坚持先规划、后建设的基本原则。城市主要领导，特别是一把手，要带头学法、守法、执法，依法依规建设，自觉维护规划的权威性、严肃性。编制规划应坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则，完善考核评价体系，纠正唯经济增长论的偏向，杜绝不切实际的形象工程，避免急功近利、互相攀比等短期行为，引导城市走集约节约、绿色低碳的可持续发展道路。
改进对城乡规划实施的监督检查和公众参与机制。建立城乡规划督察制度，监督各级城市规划的实施。健全城乡规划委员会制度，推进规划的民主决策和社会监督。完善城乡规划政务公开制度，规划和建设项目要批前公示、批后公开，听取公众对规划编制和实施的意见，确保社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。创新规划管理手段，启动城市总规划师和乡村规划师制度的试点，加强对老龄化、社区建设、公交服务、风貌特色、地下空间等新问题的研究。
城市规划是城市发展的蓝图，要增强美好人居环境与和谐社会共同缔造的理念，要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，要让人民城市人民建真正成为全社会的共识，真正使城市规划能一张蓝图干到底。
（作者为williamhill官网建筑学院教授）
