科技资源配置：好钢用在刀刃上 

williamhill官网社会科学学院科技与社会研究所教授 刘立

　　我国科技体制必须深化改革，这是党和政府、科技界形成的强烈共识，党的十八大、十八届三中全会及其报告均论述了科技体制改革的议题。

　　我与曹聪等人在美国《科学》杂志联合发表的《改革中国科技体制》一文，系统地论述了科技体制的问题。

　　我们认为，目前中国的科技体制在宏观层面管理体制缺乏协调；中观层面资助体系出现如项目重复设置、经费过度集中于少数“双肩挑”科学家和“大牛”科学家等缺陷；微观层面科技评价体系存在过度的SCI论文量化评价等问题。同时提出了设立国家首席科学顾问等深化科技体制改革的具体建议。

科技资源：是否市场说了算

　　十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

　　但“市场在资源配置中起决定性作用”这个原则是否适合于科技资源的配置呢？

　　一般来说，科技等资源的配置主要有市场配置、计划配置和混合配置三种方式。所谓市场配置，指根据市场需求、市场规律和市场机制来配置资源的方式。

　　其实这个原则在很大程度上适合于科技资源的配置。从R&D经费的角度测度，市场已经在我国总体科技资源配置中起决定性作用。根据2011年科技统计数据显示：我国来自企业的R&D经费占全社会R&D经费比例的74％，企业执行R&D经费占全社会R&D经费的76％。本质上讲，企业投入和执行R&D跟生产销售一样属于市场行为。

　　从理论上和政策上分析，市场也应该在我国科技资源的配置中起决定性作用。随着十八届三中全会把市场在资源配置中的作用从“基础性”提高到“决定性”地位，市场在科技资源配置中的作用也应该相应地提高。

消除资源配置弊病

　　但是在财政科技拨款和科研经费中，如何发挥市场在配置中的决定性作用呢？

　　在工作中，财政科技拨款主要分为科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作等类型。国家高技术研究发展计划（863计划）、国家重点基础研究发展计划（973计划）、国家重大科研计划、国家科技支撑计划、科技重大专项等国家科技计划和科学基金等是中央财政科技拨款的主渠道。

　　我国财政科技拨款，2012年为5600亿，其中中央财政占2614亿，地方财政占2987亿，科技拨款占财政支出的比重为4.5％。

　　我国R&D经费和财政科技拨款等科技资源在继续做大的同时，一个更为迫切的问题是如何高效地配置这些科技资源。党和政府、科技界均认识到，我国科技资源配置存在着严重的问题。

　　2012年，中共中央、国务院《关于深化科技体制改革 加快国家创新体系建设的意见》指出：“一些科技资源配置过度行政化、分散重复封闭低效等问题突出”。

　　科技资源配置过度行政化、政府官员说了算，这也是造成科技管理政府官员寻租和腐败、出现“老虎”的重要原因。

蛋糕分给谁

　　“使科研项目和资金配置更加聚焦国家经济社会发展重大需求。”

　　这是今年初国务院发布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）的内容，这可以理解为政府对科技资源配置提出了广义的“市场导向”。

　　《若干意见》对科研项目进行了分类并提出了管理要求，即“基础研究科研项目突出创新导向；公益性科研项目聚焦重大需求；市场导向类项目突出企业主体；重大专项突出国家目标导向。”但这里尚未明确地跟国家科技计划联系起来。

　　从学术上看，科技活动和项目可以划分为四个象限，分别是：好奇心驱动的基础研究（玻耳象限）；应用激发的基础研究（巴斯德象限）；应用研究和工业资助的技术开发（爱迪生象限）；政府资助的应用研究和技术开发（瑞克欧尔象限，笔者将之更名为袁隆平／钱学森象限）。

　　在我国，国家科学基金属于波耳象限；973计划和国家重大科学研究计划（两者有重复）属于巴斯德象限；863计划、国家科技支撑计划、科技重大专项等属于钱学森／袁隆平象限；企业从事的研发活动属于爱迪生象限。

　　我们认为，除了国家自然科学基金以外，所有科技计划都应该把资源配置到重大需求上。对863计划、国家科技支撑计划、科技重大专项等技术类国家科技计划，应该坚持和强化市场需求和国家战略需求导向，把资源配置到近期和中长期的重大需求上去。

　　同时，重大需求的确立，不能由少数政府官员和专家说了算，而应该运用技术预见、大数据等方法进行科学化决策，同时需要民主化决策，即由包括广大的科技共同体和产业人士等在内的多方利益相关者共同确定。

　　对973计划、重大科学研究计划等科学类国家科技计划，应该面向社会、经济和科技自身长远的重大需求。这些重大需求的确立，也必须进行科学化决策和民主化决策。

好钢用在刀刃上

　　科技资源如何分配才能保证“好钢用在刀刃上”？

　　国内外大量的实践证明，通过竞争的、基于同行评议的公开择优机制是“最佳实践”。

　　不过，近年来国内外也出现了由政府官员主导的“戴帽拨款”（earmark）、“政绩拨款”（barrel pork）等拨款形式。可以认为，前者是科技资源分配的竞争性“类市场机制”，后者属于“行政化”机制。

　　深化科技体制改革，一个重要的内容就要让科技资源分配的竞争性“市场机制”发挥决定性作用，最大限度地去行政化，实现李克强总理所说的“使财政科研资金突出助优扶强，流向能创新、善攻坚的优秀团队和符合经济社会重大需求的项目。”

　　一般认为，产学研合作是从事科技创新、提高国家创新体系效能的重要方式。相应地，国家科技资源配置应该配置到产学研合作团队、产学研协同创新。

　　据统计资料，在2006~2008年，973计划、863计划、国家科技支撑计划中，以科研院所或高校作为牵头单位，企业作为参加单位的比例分别为54.5％、57.2％、44.7％；企业作为牵头单位，科研院所或高校作为参加单位的比例为43.2％、40.8％、51.9％。近年来，随着国家提出和实施建立以企业为主体的国家创新体系的政策，企业作为牵头单位的国家科技计划项目的比例，可能会有所提高。

　　《若干意见》提到政府支持和引导企业科技项目的问题。我们认为，包括民营在内的企业享有平等的权利参与国家科技计划项目的竞争性申报。必须要求企业就申请到的财政科技经费，发挥“四两拨千斤”的撬动作用，激励企业做更多的研发投入。

　　但对企业申报和执行财政科技资源，应该要求企业搭配一定比例的资金。如果政府过于强调把国家科技计划向企业倾斜，将会对企业自身的研发投入产生挤出效应，且不谈企业可能会通过多种方式挪用财政科技资金。

　　政府应当运用供给侧、需求侧和环境侧等政策工具的组合拳，如政府采购、税收优惠、金融支持、知识产权保护，推动企业加大研发投入。

　　来源：《科学新闻》2014年3月刊