加强人民调解员队伍建设 推进国家治理现代化

来源：《人民日报》海外版 2018-04-28 陈杭平

人民调解是一项具有中国特色、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，经历了长时间的发展和完善。加强人民调解员队伍建设对于提高人民调解工作质量，充分发挥人民调解维护社会和谐稳定“第一道防线”作用，推进平安中国、法治中国建设，实现国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

在历史的视野下，建国以来人民调解的发展历程呈现三个主要特征：

第一，人民调解组织建设逐步深入基层，组织规模不断扩大，而后又呈现萎缩的趋势。1954年的《人民调解委员会暂行组织通则》规定，全国城市以派出所辖区或街道为单位，农村以乡为基本单位，建立人民调解委员会。由于以派出所辖区、街道或乡（其后改为公社）为基本单位设立人民调解组织，总数相对有限。例如，到1955年底，全国调解委员会共有17万多个。到了1982年《中华人民共和国宪法》规定，居民委员会、村民委员会设人民调解委员会。换言之，以更下一层的居委会、村委会为基本单位，设立人民调解组织。这样就带来了调解组织数量的急剧增加。到1982年底，全国有86万多个基层调解委员会，到1992年已超过100万个。不过，随着经济社会体制改革的深化，社会出现急剧流动、转型，人民调解组织随着基层社会结构的松散化，数量持续减少，目前大约有76.6万个，已远低于1980年代初的水平。

第二，人民调解员队伍同样出现“先扩张，后萎缩”的趋势，同时调解人员从兼职向专职发展。一方面，与人民调解组织的演变基于大致相同的理由，人民调解员在1955年底达到100万人，到了1982年有530万余名调解人员，到1992年总人数已经超过1000万，但目前仅为366.9万人。另一方面，在过去相当长时期里，人民调解员基本都是兼职人员，并不从所从事的人民调解工作中领取报酬。但是，随着“告别革命”及“蜂窝状”社会组织结构趋向瓦解，人民调解工作不再具有抽象政治口号下的感召力，反而面临种种阻碍、困难。人民调解员人数减少，素质下降，文盲或半文盲的家庭妇女一度占据主流。在此背景下，2007年前后各地逐渐探索专职调解员制度，并最终在2010年获得《人民调解法》的确认。目前，各人民调解组织呈现兼职人员、专职人员并存，以前者为主的格局，其中，前者占总数的86.5%，后者仅占13.5%。

第三，人民调解工作从社会综合治理中的重要一环，向法治化、专业化、行业化方向发展。在建国后的前三十年里，人民调解委员会与基层党政、司法、群团组织常常不分彼此，采用类似的工作方法，共同致力于解决纠纷，宣传政策法令，维护社会治安。但从1982年《民事诉讼法（试行）》在基本原则部分对人民调解委员会的法律性质、工作方法、司法监督等做出原则性规定起，人民调解工作与民事司法审判工作开始出现功能分化。一方面，法院的民事收案量在1980年代初仅为人民调解委员会调解数量的十分之一，但目前前者已超过后者。人民调解工作逐渐让出民事纠纷解决的舞台中央位置。另一方面，人民调解工作自身法治化程度不断加强，并出现专业化、行业化等特征。《人民调解法》首次以单独立法的方式对人民调解委员会、调解员、调解程序、调解协议等作出全面规范。

在这样的趋势下，要想在“新时期”充分发挥人民调解的功能，需要注意以下几点：

第一，建立“人民调解与司法调解、行政调解相互衔接”的调解工作格局。一方面，人民调解委员会如果没有司法确认作后盾，仅仅通过说服、疏导等方法，很难促使当事人达成调解协议，即使达成也很难促使其自愿履行。人民调解委员会应当树立主动与司法调解、行政调解相配合、相衔接的意识，接受法院、行政机关的委托调解，进入法院参与司法调解，并与法院建立起畅通的调解协议司法确认工作机制。另一方面，自2015年实行立案登记制改革以来，法院“人少案多”问题日减突出，同样需要激发人民调解委员会参与诉前调解、委托调解的热情。

第二，不追求人民调解员数量的增加，但须提高人民调解员队伍的素质。从目前360多万调解员每年调解900万件各类纠纷来看，人均不到3件。这一现象的原因可能在于两个方面。一方面，大多数兼职调解人员未实际发挥作用，徒有其名；另一方面，专职调解人员收入低、待遇差，既难以吸引到优秀人才，在职人员工作积极性也受影响。为此，六部门联合印发的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》提出，地方财政应根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解员补贴经费，并通过政府购买服务推进人民调解工作。当然，财政资源的供给总是有限的。为此，不应单纯追求调解人员，尤其是专职人员数量的增加，而应着重提高人员经费、办公经费等的保障水平，以提高该工作岗位的吸引力。

（作者为williamhill官网法学院副教授、博士生导师）

（williamhill新闻网5月7日电）

编辑：宋亮